创建时间:2021-05-24 13:20
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筑牢基础 行稳致远 ——碳排放权交易市场新政解读与展望

 

筑牢基础 行稳致远 

——碳排放权交易市场新政解读与展望

文/王佳林  王娟

 

近日,为进一步细化、明确碳排放权交易市场交易规则,完善政策制度体系,激发和增强市场活力,生态环境部根据2020年底发布实施的《碳排放权交易管理办法(试行)》,制定出台了《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》(上述文件以下简称“碳市场系列新政”)。从总体来看,上述一系列政策文件实施,为国内碳排放权交易市场的稳妥有序发展打下了重要的基础,对助力实现“碳达峰、碳中和”目标、建立健全绿色低碳循环发展经济体系、促进经济社会发展全面绿色转型等多个方面都将发挥重要作用。

 

一、充分认识碳市场系列新政出台的深远意义

 

从国际经验来看,要想稳步高效的实现低碳减排,除了向市场传递坚定的政策导向外,还要充分发挥市场调节机制,最有效的方法就是建立一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的碳排放交易权市场作为市场调节的平台。从我国来看,自2020年习近平总书记庄严承诺2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和目标以来,围绕降低碳排放强度、扩大清洁能源高效利用、促进绿色低碳发展等方面,我国先后部署实施了一系列政策举措,进一步清晰传递绿色低碳发展的政策信号,为高耗能、高排放、高污染行业转型发展指明了方向。此次,针对碳排放权的登记、交易、结算环节,生态环境部详细制定的规则体系,正是从操作层面为有关行业、企业规划碳排放转型市场解决方案提供了可行的制度支持,对于我国碳排放权交易市场的发展影响深远。

(一)有利于将市场范围有序扩大至全国

自2011年起,我国先后在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳、福建和四川等地区开始探索碳排放权交易试点,积累了丰富经验。在此基础上,此次碳市场系列新政明确提出,暂由湖北碳排放权交易中心运维全国碳排放权注册登记系统、上海环境能源交易所运维全国碳排放权交易系统,为下一步碳排放权交易市场全面推向全国奠定了基础。

(二)有利于推行规范、统一的政策标准

通常情况下,碳排放管理具有较强的区域外部性,区域间政策差异容易导致地方政府的逆向选择行为,还会额外增加全国性企业的运营成本。此次碳市场系列新政首次全面统一规范各项指标的名称和标准,比如,明确规定以每吨二氧化碳当量价格为计价单位、以1 吨二氧化碳当量为买卖申报量的最小变动计量,以0.01 元为申报价格的最小变动计量等,为全国下一步推行统一的标准体系提供了依据。

(三)有利于推动后续配套政策落实落地

此次碳市场系列新政聚焦解决登记、交易和结算环节缺少可操作制度的问题,打通了碳排放权交易长期存在政策不清晰、规范性不足、程序衔接不畅的堵点痛点,比如,明确规定采用“T+1”的交易结算模式等,提高了政策的可操作性和实用性。从长期来看,碳市场系列新政实施,为后续政策的全面推行提供了有效的制度支持。

(四)有利于引导市场稳妥有序发展

依据科斯的产权理论,只有明确的产权归属,才能保证资源配置的有效性。从产品属性来看,碳排放权与排放配额息息相关,行政许可特征突出。对碳排放权交易各环节的制度规则,规定的越详细、越清晰,就越能推动碳排放权流向最需要的企业,越能发挥政策的引导作用。比如,碳市场系列新政明确要求,实行涨跌幅限制制度,交易机构应当设定不同交易方式的涨跌幅比例,并可以根据市场风险状况对涨跌幅比例进行调整等。综合来看,此次碳市场系列新政出台,对于健全碳排放权交易市场制度体系,推动碳排放权交易市场的良性发展意义重大。

 

二、准确把握碳市场系列新政对能源行业的重要影响

 

从总体来看,碳市场系列新政实现了制度从指导层面到操作层面的实施落地,对于政策所涵盖的领域和行业影响可谓深远。从我国来看,碳排放主要来源于能源消费,数据显示,2019年全国能源消费产生的二氧化碳排放占总量比重高达85%。此次碳市场系列新政的实施,将对我国能源行业的绿色转型发展提出更紧迫、更高的要求。

(一)有助于推动能源行业加快转型发展

众所周知,能源是现代社会发展的基础,可靠、稳定的能源供应关系到国家安全、经济社会可持续发展以及人民福祉。从我国来看,一方面我国正处于实现工业化的关键期,正是对能源消费最旺盛的时期,另一方面我国力争实现“碳达峰、碳中和”目标的时间短、任务重。如何做到兼顾,对于能源行业来说,唯有加快推动行业绿色转型,才能满足经济社会发展的要求。但是,依靠能源企业自身,还远远不够,需要市场充分发挥“无形的手”的作用,将资源引导向真正推动绿色转型的企业。从碳市场系列新政来看,各项规则制度的出台正是为了系统性提高市场更好发挥决定性作用的能力,疏通市场运转难点焦点,提高市场调节机制的有效性,将外部推动力更好转化为能源行业加转型发展的内生动力。

(二)有助于推动清洁能源市场可持续发展

从国际经验来看,实现碳减排除了推动能源企业低碳化,鼓励清洁能源市场发展亦是重要的解决之道。从我国来看,数据显示,2019年,我国天然气、水电、核电、风电等清洁能源消费量占能源消费总量比重为23.4%,与欧美等国家相比,发展潜力巨大、空间广阔。此次碳市场系列新政实施后,从供给端来看,无疑会进一步推动能源生产企业逐步加大对清洁能源的生产与供应规模,从需求端来看,对于能源消费企业逐步提高清洁能源使用比例,也是顺应低碳发展政策导向的必然选择。综合来看,碳市场系列新政将会对我国清洁能源市场的可持续发展注入强劲动力。

(三)有助于推动清洁能源配套技术全面升级

根据经济学原理,需求是市场的重要指示器,有了需求,才会形成供给。从我国来看,随着经济社会发展对清洁能源需求持续增长,将会对清洁能源在生产、储存、运输、并网等环节的成本、质量和标准有越来越高的要求。但实现清洁能源供应体系的低成本、高质量、高标准,离不开清洁能源配套技术的持续迭代升级。从我国来看,虽然,近年来清洁能源技术发展较快,比如,已成功研发制造全球最大单机容量100万千瓦水电机组、具备最大单机容量达10兆瓦的全系列风电机组制造能力等等,但是在储能技术、并网技术、氢能研发等方面还有较大改进提高的空间。下一步,随着碳市场系列新政对能源市场供应结构调整影响的作用持续加强,将会推动资本市场加大对清洁能源配套技术的投融资支持,持续推动提高清洁能源配套技术的应用深度和广度。

(四)有助于推动绿色消费市场产品的快速发展

从我国来看,绿色转型发展不仅是要推动生产方式、产业结构等方面的转型,更重要的是,要推动生活方式绿色转型。消费作为微观个体参与经济发展的重要环节,推动消费绿色转型是实现生活方式绿色转型的应有之义。从传导机制来看,绿色的消费理念将会推动消费者偏好选择低碳绿色的消费品,扩大绿色消费品的需求,比如说,新能源汽车、节能燃气灶、绿色建材等等,进而影响到相关消费市场产品转型。以新能源汽车为例,2019年,我国新能源汽车销量约为121万辆,占新车销售比例的4.68%,已经开始在国内汽车消费市场有明显的影响。

 

三、正确认识碳市场系列新政实施面临的困难和挑战

 

从我国来看,虽然从理论研究和试点实践方面对碳排放权交易市场进行了初步探索,但总体来看,碳排放权交易市场在我国仍属于较新的发展领域,在观念认知、制度框架体系、商业模式以及配套设施等多个方面,还没有建立起成熟、稳定的运行机制。由于缺少成熟的市场环境,政策落地的有效性往往难以通过市场直接检验,此外,企业对新政策的犹豫和观望态度,通常也会影响政策实施的效果。从碳市场系列新政各项政策来看,在政策落实落地过程中,以下三个方面需要重点关注。

(一)总额配给控制可能放大交易价格的波动性

从市场机制来看,供需是决定价格的核心,供需缺口的不确定性是引发价格波动的主要因素之一。对于供给总量不变或者需求总量不变的市场来说,情况要相对复杂,但是供需匹配情况对价格扰动的逻辑并未改变。根据我国“双碳”目标以及此前实施的年度配额分配方案来看,碳排放权交易市场总量应整体呈收敛的趋势,且在前期会较快下降、后期逐步趋于稳态。但从能源企业转型来看,不论是技术升级还是设备替换,都存在转型时滞,出现与市场调整进程不匹配的情况,可能出现短期内快速推升交易价格,导致价格剧烈波动的风险。这种情况既会破坏市场正常的交易秩序,不利于市场稳定发展,还会大幅提升能源企业运营成本,妨碍其规划低碳减排转型。

(二)用电价格管制可能引发上游行业格局调整

从发展动能来看,电力是经济社会发展的命脉所在,电力价格稳定与否,对于国民经济至关重要,因此,多数国家都对电价有明确的、硬性标准。在这种情况下,电力行业利润严重依赖能源价格。一旦能源价格快速上升,会对电力企业经营产生较大冲击。从我国来看,电力供应主要来自传统石化能源,在“双碳”目标下,碳减排压力较重。为满足碳减排目标和控制碳排放权交易成本,电力行业不得不对能源供应的规模和结构提出更高标准、更高质量的要求,将压力传导至上游能源产业,倒逼其转型。总体来看,能源行业格局将会明显调整。一方面,风能、光伏、核电等清洁能源企业将会持续扩大行业占比,另一方面,传统能源企业将会加快并购重组,以规模效应降低成本,应对行业转型。

(三)清洁能源技术短板可能引发电力供应危机

与传统石化能源相比,清洁能源发展时间短,在技术层面仍存在较大突破空间,在电力供给的稳定性、安全性、可持续性等方面还有较为明显的短板。随着碳排放系列新政出台以及后续有关政策的进一步完善,必然会推动电力供应向绿电转型,大幅提高对清洁能源的需求。但从我国来看,现有清洁能源存在的问题在短期内还难以解决,无法满足电力行业的规模巨大且持续增长的供应需求。考虑到碳排放权交易市场正式运转后,可能会有部分电力供应企业难以为继、退出市场,导致出现电力供应缺口,而清洁能源供应又不具备填补空缺的能力,会出现区域性的电力供应不足风险,引发经济社会问题,对碳排放权交易市场的发展产生不利影响。

 

四、推动碳排放权交易市场健康发展的建议与举措 

 

从整体来看,绿色发展转型将是一场深刻的经济社会变革,需要绿色低碳循环发展经济体系的稳固支撑。从国际经验来看,一个充分发挥优化资源配置机制的碳排放权交易市场必不可少。从我国来看,近年来,碳排放权交易市场建设进程正加快推进,但总体来看,要想切实发挥绿色减排的调节功能,还需要短板弱项精准施策、精准发力。

(一)以系统性思维加快建立健全政策制度体系 

从本质特征来看,碳排放权不同于其他交易所里的各类交易商品。开展碳排放权交易的目的并不是为了创造一种交易品,实现交易盈利,而是为了助力实现“碳达峰、碳中和”的宏伟目标。总体来看,碳排放权交易市场带有较强的社会属性。根据经济学原理,社会属性强的市场需要政府提供多层次的制度支撑,才能充分发挥作用。从全局来看,碳排放问题不是某一个部门、一个行业能够解决的问题,需要一套具备系统性、整体性、完备性的政策制度体系,为碳排放权交易市场的高效运营提供稳定、可靠的制度保障。从我国来看,当前,碳排放权交易市场还处于早期建设阶段,制度体系既缺少多部门的联动协调,在部分关键环节也缺少明确的规范和标准,制度短板越发明显。下一步,一是要加快从更高层级建立部门间联席会,强调系统性、重视整体性,综合把控政策完善的步骤和节奏以及具体层面,降低政策执行的摩擦成本,提高政策的可执行性和操作性。二是要加强全方位配套制度体系建设。一方面持续提高对高污染、高排放企业的生态污染防治核查力度,推动有关行业和企业加快低碳转型,一方面充分发挥财税政策的引导作用,更好财政推动财政补贴和税收优惠直达企业,精准施策。三是要持续推进完善碳排放权交易市场管理工具箱,增强交易所对风险的预警能力、管理能力和处置能力,进一步细化各项管理指标,加快建立及时响应的管理体系和机制。

(二)设立调整过渡期,稳步有序推动相关行业转型 

从我国力争实现“双碳”目标的时间来看,对相关的行业和企业来说,碳减排转型的时间短、压力大。但从历史经验来看,行业转型通常采用渐进的过程,以降低转型摩擦带来的成本。从行业特性来看,能源及相关行业属于重资产行业,通常情况下,对技术装备和基建设备的投入较大。从我国来看,近年来,大量新建能源项目先后落地,所采用的技术装备和基建设备还有较长的使用剩余年限,一旦在短期内大量替换相应装备和设备,对企业经营的冲击较大。如果因行业转型出现能源供应短缺的情况,转型的摩擦成本有可能从企业层面或者行业层面,上升到国家层面,影响重大。总体来看,要想保障国家发展需求和转型需求,实现能源及相关行业的稳妥转型,前提是为能源及相关行业提供相对充裕的转型时间,以平滑转型的高昂成本,降低转型对能源行业的不利冲击。具体来看,可以考虑设置阶段性的转型目标,稳步推动能源及相关企业转型升级。对于能够连续达标的企业,给予多样性财政金融支持,以增强其转型的内生动力,反之,对于无法达标的企业,采用惩罚性措施,包括但不限制生产、限制价格等方法,稳步推动行业渐进转型。

(三)以多元化的碳金融手段提高市场活力

金融是现代经济的血脉,血脉通,增长才有力。丰富、多元的金融手段可以提高资金配置的效率,提升企业经营的活力。从此次碳排放系列新政规定来看,目前,碳排放权交易市场的交易产品为碳排放配额,交易方式可以采用协议转让、单向竞价或者其他符合规定的方式,其中,协议转让还可以细分为挂牌协议交易及大宗协议交易。总体来看,碳排放权交易市场的交易产品和交易方式仍属于传统的商贸类型,相关的金融衍生品和金融工具尚未获批应用。从长远来看,还要加大对金融机构的引导,鼓励金融机构针对碳排放权交易市场发展中不断出现的新情况新特征,聚焦市场上各方主体的新风险新需求,持续创新研发设计有针对性的特色碳金融产品,加大对积极践行碳减排目标企业的支持力度。

(四)持续提高数字化应用水平,增强转型质效

数字化是提升管理精细化水平的重要途径,在大数据、人工职能、云计算等技术越发成熟的背景下,数字化在能源及相关企业的应用空间越发广阔。通过在生产、传输、管理、计量等环节的数字化深度应用,能够持续压降企业的碳排放量。比如,在生产环节,以清洁能源为例,国际能源署研究报告显示,依靠数字化技术,到2040年可将全球光伏和风力发电的弃电率从7%减少至1.6%,大幅降低二氧化碳排放水平。在传输环节,数字化技术可为能源传输深度赋能,推动传统电网加快转型升级,加快智慧电网建设。在管理环节,环境污染第三方治理、虚拟电厂等工具的深度应用,数字化技术将助力重构的能源商业模式、优化资源配置,提高能源利用效率。在计量环节,大数字化技术能够准确锁定碳排放的源头、系统加强碳排放监管质效,实现对企业碳排放的实时监控。

 

结论

 

从我国来看,加快推动绿色转型发展,尤其是能源及相关行业的绿色转型发展,是助力实现“双碳”目标的重要举措。当前,加快建立健全碳排放权交易市场,正是应对能源及相关行业绿色转型发展需求的可行市场方案。此次碳排放系列新政出台,既为碳排放权交易市场落地运营打下了重要基础,也为我国继续推进碳减排建立了重要的政策环境。但与此同时,也要看到碳减排的难度之大,尤其是考虑到能源及相关企业在国民经济中的重要地位,在推动行业绿色低碳发展时,更要注重转型节奏、转型方式,要防止由此引发的系统性风险和对经济社会发展的不利冲击。

 

 

 

 

 

研究成果