创建时间:2021-06-15 10:57
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【观点透视】用绿色发展理念引领城市更新

    

编者的话:《观点透视》由海南省绿色金融研究院创办,本刊遵循观点创新、交流共享的理念,定期刊载本院研究人员和转载、采撷外界在宏观经济、金融问题,特别是绿色发展、绿色金融、金融科技等方面有视野、有思想、有深度的成果和文章及理论观点,以期达到促进与研究机构、外界同仁合作交流,提升自身的研究能力和水平之目的。同时,亦堪为相关管理部门提供参考。

 

  

用绿色发展理念引领城市更新

文/马佳丽 王汀汀

 

 

 

核心阅读:城市更新战略的提出正值“3060”碳达峰、碳中和目标刚刚提出,城市建设是落实绿色发展理念的重要载体,我们认为此次城市更新行动必须要用绿色发展理念去引领。本文从必要性、概念内涵、问题和政策建议方面对此进行了分析。

七普数据显示,2020年我国常住人口城镇化率63.89%,已经步入城镇化发展的中后期。从国际经验上看,这个时候城市发展开始由大规模增量建设转为存量提质改造阶段。2021年全国两会期间,城市更新首次被写入政府工作报告。这意味着中国城市更新将进入一个全新的发展阶段。

值得注意的是,城市更新提出的背景正值“3060”碳达峰、碳中和目标刚刚提出。2020年,国家主席习近平分别在第75届联合国大会一般性辩论和气候雄心峰会上相继发表重要讲话,提出“3060目标”,即中国二氧化碳的碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取到2060年前实现“碳中和”。在这个重要的节点,城市更新相比于其它任何时候都更应该考虑生态环境方面的问题。城市建设是贯彻落实新发展理念、推动高质量发展的重要载体。城市建设有很强的刚性,一旦选择错误,纠错的成本极高。因此,我们认为,此次城市更新行动必须用“绿色发展理念”去引领,将“人与自然和谐共生”的理念贯穿于城市更新的全过程。

 

 

 

PART.

01 绿色城市更新的必要性

 

1、绿色城市更新是新型城镇化的必然要求

 

在过去经济高速发展和城镇化快速推进过程中,我国城市发展中村存在过度追求速度和规模,宜居性、包容性不足,人居环境质量不高等问题。一方面,一些大城市资源环境约束加剧,出现交通拥堵、住房紧张、环境污染、能源短缺等“城市病”;另一方面,一些城市盲目追求城镇化速度,房地产过度开发,导致对生态环境的破坏和资源的无效利用。

新型城镇化是“以人为核心”的城镇化,建成人与人、人与自然和谐共处的美丽家园,是世界上大多数城市更新目标所向。习近平总书记强调,要“依托现有山水脉络等独特风光,让城市融入大自然,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。在严守农村耕地红线的条件下,中国的新型城镇化应从以往“向乡村要土地”的外延扩张式发展转变为“向城市内部要空间”的内涵提升式发展。

 

2、城市更新是实现“双碳”目标的重要战场

 

城市更新的节能减排潜力巨大。首先是城市更新就是各类建筑本身的更新。世界银行预计,到2030年前,若要实现节能减排的目标,70%的潜力在建筑节能减排方面。从全球来看,建筑行业贡献了碳排放总量的40%,是实现碳中和目标的关键。根据《中国建筑节能年度发展研究报告》的数据,2018年,中国建筑建造和运行相关二氧化碳排放占全社会总二氧化碳排放量的比例约为42%,其中建筑建造占比为22%,建筑运行占比为20%。中国建筑的碳排放占全社会的比例高于全球整体水平。城市更新的区域主要是在人口和建筑密集的城市中心,大量老旧小区的建筑节能效率低,夏季降温和冬季取暖的能耗高,特别是取暖耗能还成为北方地区冬季大气污染原因之一。借助新一轮老旧小区更新的契机,既有绿色建筑的改造,在提升居民居住水平的同时,提高建筑的能源使用效率,进而对能源节约产生更高的价值。其次是一些城市中心布局缺少绿色基础设施,垃圾、污水处理能力弱,城市绿地、公园不足,如果能够借助此次城市更新,让城市的规划更加合理,增加一些绿色环保的基础设施,增加城市绿色和公园的建设等,对于节能减排同样意义重大。

 

3、绿色经济发展离不开绿色城市更新

 

绿色产业的发展必然需要绿色城市更新的支撑和引领。城市更新的体量巨大,包含的内容很广泛。单就老旧小区改造,国务院总理李克强在两个会作政府工作报告就提到,2020年老旧小区改造计划新开工改造城镇老旧小区3.9万个,涉及居民近700万户,比去年增加一倍。据住房和城乡建设部统计,目前全国共有老旧小区近16万个,涉及居民超4200万户,建筑面积约40亿平方米。按照目前每平方米投入1000元的标准计算,我国老旧小区改造投资总额可达4万亿元。各地城中村改造未来两三年投资规模预计可达1.8万亿元。随着科技进步,人们生活和工作方式不断改变,城市更新的需求还会更大。而各类基础设施、主题设施、辅助设施,都将排浪式走向更新临界期。如果将绿色城市更新视为一个新的产业链条,其上下游涵盖了评估、绿色设计、维护、绿色施工等多个行业,那么在大规模的城市更新背景下,涉及到的绿色产业将具有广阔的发展空间。

 

PART.

0绿色城市更新概念和内涵

 

目前绿色城市更新尚处于理念阶段,研究和实践都处于起步阶段,概念还未建立。本文认为,绿色城市更新是在绿色发展理念引导下的城市更新。我们将结合绿色发展理念和城市更新的概念,然后参考现有相关概念给出定义。

 

绿色发展理念:2015年习近平主席提出绿色发展的理念,他阐释绿色发展要义,是要解决好人与自然和谐共生问题。人类发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然,否则就会遭到大自然的报复,这个规律谁也无法抗拒。只有正确处理好发展与保护协同共生的关系,促进绿水青山与金山银山、生态与产业相互转化,才能实现人与自然和谐共生的现代化。

 

城市更新:城市更新广义上是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。一般来讲,改造对象包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等,改造内容包括改造提升存量片区功能,老旧楼宇改造,扩建新建停车场、充电桩等。按照改造的力度,城市更新可分综合整治改善、保存维护和拆除重建三类,在实际操作中也会根据具体情况,将几种方式结合在一起使用。

 

与绿色城市更新非常相关的一个概念是绿色城市、生态城市和低碳城市。

 

绿色城市:住建部部长王蒙徽提出,实施城市更新行动总体目标之一是建设绿色城市。2008 年以来,在 UNEP、OECD 等国际组织的倡导下,绿色城市相关概念受到众多研究机构与学者的高度关注。

 

UNEP提出绿色城市是环境友好的城市,具备(1)环境友好 ;(2)城市社会公平 ;(3)雄心勃勃的“绿色”政策特征。OECD对绿色城市的定义是通过能够减少环境负外部性、降低对自然资源和生态系统服务不良影响的城市活动促进城市经济增长与发展。表现在(1)较小的环境负外部性较小的自然资源和生态系统服务的不良影响 ;(2)由传统城市经济的“绿化”和城市绿色部门扩张带来的城市经济的绿色增长 ;(3)就业增加。

 

生态城市:生态城市力图从生态学角度实现城市经济、社会与生态的良性循环,构建健康、高质量的人居环境。MAB 报告提出了生态城市规划的5 项原则:生态保护战略;生态基础设施;居民的生活标准;文化历史的保护;将自然融入城市。从这方面看,生态城市理念既包含一部分城市景观规划设计的内容,主张利用工程技术等手段进行城市生态环境建设,也包含城市发展理念的内容,强调城市与自然生态的和谐发展,以及人类和自然的健康与活力。

 

低碳城市:从2007 年开始,“低碳城市”的概念逐渐进入国际组织、学术界和各级政府的视野。世界自然基金会(WWF)认为“城市低碳发展是指城市在经济高速发展的前提下,保持能源消耗和CO2 排放处于较低水平;低碳城市是通过系统过程实现温室气体减排的社区”。

 

对比以上概念,绿色城市都生态城市都谋求人与自然和谐,但是绿色城市更注重通过转变生产和生活方式提高城市社会经济发展的资源环境效率,力图为城市寻找新的活力和发展机遇,强调绿色经济在城市发展中的地位。相比低碳城市,绿色城市涵盖的范围更大,“低碳”是绿色城市的重要诉求,但不是唯一诉求;低碳产业是绿色新兴产业的重要内容,但不是全部内容;独特的后金融危机的时代背景,使绿色城市理念的提出与全球经济复兴、创造就业等内容深刻联系起来。

 

综上所述,我们将绿色城市更新定义为:以绿色城市为目标,将城市中不符合绿色发展理念的地区作必要的、有计划的改建,促进人与自然和谐共生的活动。

 

 

其内涵至少有三个方面

 

一是生态环境友好。对现有环境差、污染大区域进行更新;

二、资源高效利用。对土地、能源和物品消费提高利用效率;

三是绿色经济与绿色增长。通过城市更新推进绿色经济,绿色消费,绿色产业园等。

 

绿色发展包括但不限于节能减排、污染治理和生态建设,还包括绿色生产、绿色流通、绿色消费、绿色资源、绿色能源、绿色交通、绿色建筑、绿色金融、绿色投资、绿色贸易、绿色创新、绿色教育、绿色就业、绿色治理等广泛的经济社会领域,是一个绿色的生产、生活、组织体系。

 

从城市更新的领域来看,既有建筑的绿色化改造、基础设施的绿色化改造、绿色环保产业的建设、城镇污水管网全覆盖、固废处理与危险企业搬迁改造,以及立足于城市功能完善的轨道交通、新能源基础设施、城市生态涵养等功能性设计构建等,其中广泛涉及绿色建筑、海绵城市、综合管廊、污水处理、固废处理、企业节能减排、绿色出行、清洁能源、生态保护与修复等;从范围来看:绿色微更新、绿色基础设施建设、低碳社区建设。

 

PART.

03绿色城市更新存在的问题

 

一是绿色理念在城市更新中还未被重视。以往城市更新过多的关注短期的、物质形态的更新,忽视了可持续发展、低碳绿色发展等长期性、全局性的更新目标。这导致在城市更新实施中产生较多的资源消耗与利益博弈,城市景观破碎化、生态效益低下等问题未能得到根本解决。当前,只有深圳等少数发展水平较高的城市将绿色发展理念融入城市更新规划中。深圳针对绿色城市更新创新性地提出了整体性统筹优化设想,明确要在城市更新过程中全面落实“绿水青山就是金山银山”的理念,将城市更新与城市“双修”相结合,促进城市生产、生活、生态空间有机融合,并提出具体实施措施。

 

国际上开展城市更新较早、经验较丰富的国家大多将“绿色”、生态环境优化美化纳入城市整体规划中。以新加坡为例,从“花园城市”发展为“花园中的城市”,主要依托于以绿色更新为战略目标的“概念规划”和“总体规划”,遵循“将城市建设在绿色随处可见的森林景观之中”、“建立生机勃勃的城市生态系统”、“增强市民对高品质的城市社区环境获得感和归属感”三项治理准则。类似地,澳大利亚的悉尼绿色广场更新也遵循整体规划原则。在规划阶段,将可持续发展作为核心理念,提出名为“城市发展框架”的整体战略,并在空间布局、交通设施、生态环境等各个方面设定更新的宏观目标,构建全方位的区域绿色更新体系,为后期实施起到统筹和协调作用。

 

二是城市更新中的绿色项目缺乏资金来源。我国绿色城市更新的最大的困境在于资金不足。城市更新改造项目中,各地市级城市项目类型多、覆盖面广,其中具有较强公益属性的绿色项目融资是较为突出的难题。常见的如城中村污水处理、重点流域治理、废弃矿山修复等,这些项目不产生直接经济收益或经济收益较少,无法覆盖其建设成本。绿色基础设施方面,尚未建立起政府财政投入为主、社会资本参与为辅的多元化投融资机制,从而导致各方对基础设施绿色更新的动力不足。当前绝大多数城市的主要着眼点为扩大有效供给和调整经济结构,主要侧重交通基础设施的升级提速,而非对交通运输、邮电通信、能源供给等各类基础设施的绿色化改造。随着全社会对生态环保的重视,此类绿色项目数量日益增多,政府支出压力日益增加,而传统的市场化融资模式较难对接。

 

三是低碳社区更新的体系不完备。我国低碳社区更新已从理念引入发展至技术选择阶段,更新目标也在节能减排的基础上拓展为对绿色、智能、可持续的追求。但总体而言,我国的低碳社区建设仍处于试点探索阶段,存在一系列问题亟待解决:一是当前低碳社区的更新理念仍停留在绿色环保层面,忽视了将社区作为单个复杂系统进行多层次、成体系的综合改善;二是政府在低碳社区更新方面存在部分职能缺失的问题,如:政策和法律法规不完善、低碳社区建设的评估和激励机制缺乏、低碳技术研发的投入不足、低碳经济宣传不到位;三是在低碳社区更新中,社区居民普遍缺乏对绿色低碳的认知和关注,如何真正调动居民的积极性是社区更新由“被动”变“主动”的关键所在。

 

四是绿色城市更新的制度有待突破创新。目前在土地制度、金融制度和管理制度等方面的改革还在探索阶段,如何在制度方面促进绿色发展理念与城市更新的结合还有很长的路要走。

 

PART.

0如何推进绿色城市更新

 

根据当前城市更新与绿色发展理念结合的情况问题看,从规划布局、绿色金融、投融资模式发展建议。

 

1、加强绿色引领,系统规划布局

 

城市更新是一个长期的新陈代谢过程,需要进行综合研究和长远规划,不可急功近利。纵观西方发达国家城市更新发展历程,每一阶段以物质空间改善为导向的城市更新运动,都会对更新地区甚至城市整体产生深远的社会影响。推动绿色城市更新,应坚持系统观念的原则,在整体统筹的基础上加强城市规划的绿色引领作用。

在城市更新过程中要全面落实“绿水青山就是金山银山”理念,坚持将土地功能调整、城市生态修复与城市修补相结合、相协调,增强城市“三生”(生产、生活、生态)空间的有机融合与整体协同发展。需制定具有全局性谋划、前瞻性思考、多层次布局特征的绿色城市更新战略规划,做好绿色城市更新规划与国土空间规划的适配与衔接,注重城市生态廊道、各类城市管网等“线性”空间的统筹规划与建设管理,搭建起有助于进一步优化城市公共空间服务保障能力的绿色空间结构格局。

 

2、鼓励绿色金融支持绿色城市更新

 

金融机构需要不断探索“绿色金融”和“城市更新改造”这两个看似相对独立领域的深度融合,走出一条环境与社会和谐发展之路。以金融方式支持城市更新改造,通常通过金融机构发放城市更新改造项目中的土地拆迁费、补偿费等费用,并以该项目的销售收入为主要还款来源。绿色金融支持城市更新改造,则涵盖通过金融手段支持绿色建筑、公共出行、天然气及光伏电站等绿色项目的融资,涉及城乡高质量发展的方方面面。

 

第一,绿色金融要重点支持绿色建筑、装配式建筑、建筑节能、小区节能等改造项目的实施,焕新城市面貌、提供便捷公共服务。例如,绿色金融支持在老旧小区改造中采用合同能源管理模式,对现有住宅、商用建筑的墙体保温与能源集约利用项目实施更新改造,主要服务作为融资主体的第三方节能服务商。在棚改中,支持开发企业优先采用装配式建筑模式,加大新型模块化环保建材和施工模式的应用,统筹加大对地热、分布式光伏电站、太阳能集热等可再生能源的利用。

 

第二,绿色金融促进城市资源集约与循环利用,杜绝高耗能、高污染,在新基建和新经济方面打造城市发展新动能。这要求一方面推动金融支持城市生态修复中的污水处理、固废(含危废、医废)处理、危险化工企业搬迁,另一方面鼓励金融机构广泛参与城市功能完善当中的城市与城际轨道交通、绿色公交出行,以及新经济领域创新,创业园区的水、电、气、暖、污等低排放基础服务。

 

第三,绿色金融推动城乡生态环境和绿色产业协同发展。绿色金融可在城乡供水一体化、流域上下游污水垃圾协同处理,农药化肥减量化、生态农林业、绿色扶贫等众多领域拓展市场机会,研发创新产品,打造金融服务新模式。

 

金融参与城市更新,要在城市更新的不同环节和阶段,及时提供必要的资金,支付项目土地拆迁费、补偿费,后续商品房或安置房、配套公共服务等投资成本。商业银行可以通过绿色金融积极推进地方政府和项目主体,在绿色建筑、区域清洁能源与环境提升等公共服务,片区新兴产业开发与商业配套服务,绿色公共出行等方面协力提供融资支持。如兴业银行厦门分行2020年8月获批的首单城市更新改造项目,通过组建项目银团成功落地项目贷款30亿元,实现了福建省内城市更新类融资业务突破。

 

在因地制宜方面,绿色金融服务需要根据不同区域的要求定制特色合作方案。目前,广州与深圳、上海、厦门等地已出台城市更新改造的政策文件,商业银行也积极参与其中,形成了各有特色的城市更新业务模式:一是广州与深圳模式。项目主体可为权利主体自行实施或市场主体单独实施(涉及实施权的转让),也可以选择合作实施,项目二级开发产出业态为商品住宅类型,土地可以协议出让;二是上海模式。经市区政府集体决策后出具认定文件,项目主体被确认为开发建设实施主体,项目产出业态也为商品住宅类型。土地形成净地后,以定向招拍挂、邀请招标等方式实施土地出让流转,这也是国内最常见的形式;三是厦门模式。通常是政府指定单一项目实施主体,项目产出业态为安置房,土地流转方式为与广深模式类似的协议出让。

 

3、探索EOD模式,推动公益项目的市场运作

 

推动绿色城市更新项目开展市场化融资的重要思路,是将不产生现金流的公益属性项目和与之关联的盈利项目结合,形成成本与收益相平衡的项目包。美国学者霍纳蔡夫斯基最早提出的EOD(Ecology-Oriented Development)模式,即指以生态为导向的城市发展模式。他认为美国城市的无序蔓延及其对生态环境的破坏等问题的出现,是因为将土地的潜在经济价值置于生态过程之前,因此强调应将区域生态价值和服务功能与土地开发利用政策相结合,提出“生态优先”的思想。这一思想在全球范围内得到积极响应,并逐步从强调单纯保护的“生态优先”向利用生态来引导区域开发的“生态导向”方向发展。

 

EOD项目运作模式的核心是通过生态网络建设、环境修复、基础设施配套以及产业配套建设促使区域及周边的土地升值,并为产业引入和人口流入提供良好的生态基底。通过区域产业发展增加居民收入、企业利润和政府税收,从而带动区域经济的发展。最终实现生态建设、经济效益、三者协调发展。

 

EOD模式将生态引领贯穿于规划、建设、运营的全过程,从生态环境、产业结构、基础设施、城市布局等方面综合考虑。EOD模式开展通常分为三个阶段:第一阶段:重构生态网络,通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建,为城市发展创造良好的生态基底;第二阶段:城市环境的整体提升,通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量,为后续产业运营提供优质的条件;第三阶段:通过产业导入、人才引进等手段,激活经济,使整体溢价增值,包括税收、土地增值等。

 

 

图1 EOD项目运作模式图

 

4、推动低碳、零碳社区更新

 

积极探索绿色零碳社区更新,一是要实现碳减排目标,提升社区环境友好程度以及居民生活质量满意度;还应探索城市与社区等不同尺度下的绿色更新机制及相互间影响,为自然资源、交通运输、建设管理等各部门设立有关更新工作的目标提供科学依据与理论参考。二是规划设计。提出适应不同资源环境禀赋及发展诉求的绿色零碳社区的建设思路与方法。如在太阳能、风能、地热资源丰富的地区,应重点考虑新资源开发与利用;在水资源匮乏的地区,有必要设计水资源循环供给系统等等。三是技术方法。重点探索:(1)建立功能复合的新型社区,减少对外部的依赖,促进社区内部的可持续发展;(2)推广建筑绿色更新,制定绿色建筑标准;(3)倡导低碳交通,营造绿色出行的友好环境;(4)充分利用新能源和可再生能源,降低传统能源消耗;(5)加强水资源利用,如建造透水铺装、雨水花园、景观蓄水池等;(6)实施垃圾分类回收利用,设立社区旧物交换站等。

 

5、培育壮大绿色城市更新产业实力

 

推动绿色城市更新,需紧紧围绕扩大内需,着眼于培育壮大绿色城市更新产业实力。城市更新设计的绿色产业极为丰富,上下游涵盖了评估、绿色设计、维护、绿色施工等多个行业,具有广阔的发展空间。应在城市更新的过程中注意绿色产业链的培育和发展,通过绿色城市更新促进城市经济的绿色转型,创造城市经济增长的内生动力,实现可持续地增强城市空间活力、繁荣城市街道与商业、提高城市空间的经济产出,最终逐步实现以税收代替土地出让金,同时稳定经济增长。

 

6、创新绿色城市更新机制

 

绿色城市更新的工作离不开制度建设和制度创新。

第一,探索增存挂钩“绿色折抵”机制。按照城市绿色空间总量不减少、质量有提高的原则,探索建立城市生态用地的增存挂钩式“绿色折抵”机制。具体而言,在国土空间规划编制阶段,允许将经存量建设用地开发改造而新增加的城市内部绿地或其他生态用地视同为城市外围地区的农林用地(绿色空间),明确为存量开发增绿指标,同时划定可能占用农林用地(绿色空间)的建设区域,允许将指标与建设区域相挂钩;在国土空间规划实施计划管理的阶段,允许将存量开发增绿指标用于占用林地(或者占用耕地)的占补平衡。

 

第二,探索绿色全生命周期管理制度。确立全程绿色化更新的思路,按照绿色城市更新规划要求,在项目招商、落地、供地、开工、竣工、投产的全程实施监督各项生态指标与环境状况的落实情况,让每一宗土地、每一分资源、每一个环节都能发挥最大生态效益,同时建立科学高效、程序严密、灵活有度的更新决策机制,确保决策的多主体、多尺度特征。

 

第三,探索多元化投融资机制。采取政府公共投资渠道,鼓励社会融资等多渠道资金筹集,建立和完善政府引导、企业推进的多元化投入机制。根据绿色城市更新相关指标的考核标准,通过制定优惠政策、设立专项基金等激励方式,拓宽绿色更新的融资渠道,吸引更多社会主体、社会资金加入到绿色城市更新中来

 

第四,形成一套以碳中和为目标的价值判断体系。在碳达峰、碳中和目标下,建设一个低碳、绿色的家园愿景,赋予了城市更新更多可能。一方面要建立完善温室气体排放核算和监测制度,形成一套以碳中和为目标的价值判断体系,促进产业绿色化提高城市更新参与者对碳排放指标的正向激励。目前全国碳市场建设已经启动,建议地方政府以碳配额分配、履约清缴等为抓手推动城市更新的绿色化。另一方面要加强对居民生活方式的引导,鼓励绿色出行、垃圾分类、节能生活,打造社区低碳生活氛围,让人们主动降碳环保。

 

 

 

 

参考文献:

[1]林坚、叶子君,《绿色城市更新:新时代城市发展的重要方向》城市规划

[2] 牟旭等,《EOD模式导向下的城市滨水地区更新策略研究--以深圳茅洲河流域为例》2018中国城市规划年会

[3] 张梦等,《绿色城市发展理念的产生、演变及其内涵特征辨析》生态经济

[4]《新基建的方向之一:城市更新》城市开发

[5] 林坚等,《存量规划时代城镇低效用地再开发的思考》 中国土地科学

[6] 朱海等《雄安新区绿色城市建设问题研究》中国集体经济

[7] 黄倩等《绿色城市更新理念及其内涵初探》2019中国城市规划学会

 

 

 

 

 

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